Tipologia e rubricas contratuais 3
Fornecedores: dois modelos distintos 4
Perfis contratuais por freguesia 6
Vantagens e riscos de cada modelo 7
Padrões 8
1. Tipologia de contratos 92. Principais rubricas CPV (Classificação Comum de Produtos e Serviços) 9
Dados dos fornecedores adjudicatários das 24 juntas de freguesia de Lisboa em duas perspetivas: 11
1. Fornecedores mais frequentes (maior número de contratos): 11
Análise dos fornecedores que atuam em mais freguesias diferentes 15
Três 3 fornecedores mais transversais 18
Comparação entre perfis: pulverizada, obras, serviços, mista 23
1. Gestão pulverizada com contratos pequenos 242. Gestão com contratos médios elevados e empreitadas 24
3. Gestão com prioridade em serviços educativos e comunitários 25
Índices comparativos de cada freguesia de Lisboa, que caracterizam estilos de governação contratual: 27
Conclusão com recomendações e propostas 34
Freguesias em risco elevado 37
Contratos próximos do limiar dos 20 mil € do “ajuste direto” 39
Resultados globais 39Freguesias com maior incidência de contratos no limiar dos 20.000 € 40
Contratos a Particulares: Falsos “recibos verdes”? 42
Top freguesias com mais contratos a particulares 42
Principais áreas em que os particulares são contratados 44
Ranking das freguesias que mais recorrem a particulares 46
Top 10 freguesias 46
Freguesias com maior risco de precarização laboral 48
Padrões 49
Exemplos 51
Síntese 52
Introdução
A contratação pública das Juntas de Freguesia de Lisboa, disponível no portal BASE, disponibiliza uma visão sobre os modelos de gestão local, prioridades de investimento e formas de articulação com fornecedores das juntas de freguesia de Lisboa. A análise de 8.923 contratos, relativos às 24 freguesias da cidade, permite identificar padrões consistentes de despesa, tipologias contratuais e perfis de governação.
O ficheiro base (construído a partir de 24 extracções) e no limite de 500 por junta de freguesia imposto pela plataforma Base da Contratação Pública:
https://docs.google.com/spreadsheets/d/1yAxPkVeXjSevqf9nZKfQPmJqC1QNMMvBqwYLkVOv_cE/edit?usp=sharing
Tipologia e rubricas contratuais
Mais de 80% dos contratos dizem respeito à aquisição de serviços, com destaque para áreas como ensino e formação, apoio técnico, limpeza urbana, resíduos, serviços culturais e recreativos. As aquisições de bens móveis representam cerca de 10%, enquanto as empreitadas de obras públicas somam apenas 5% em número, mas absorvem os maiores valores, com contratos que podem ultrapassar os 4 milhões de euros.
Montantes e distribuição
O valor médio dos contratos situa-se nos 19.400 euros, mas a mediana desce para 10.200 euros, revelando uma forte concentração em contratos de pequena dimensão. O recurso sistemático ao ajuste direto, previsto no artigo 20.º do Código dos Contratos Públicos, é a via mais comum, especialmente para serviços correntes. As competências descentralizadas definidas pela Lei n.º 56/2012 e pela Lei n.º 75/2013 refletem-se na preponderância de contratos ligados a funções sociais, educativas e ambientais.
Fornecedores: dois modelos distintos
A análise dos adjudicatários mostra uma clara dualidade:
- Grandes construtoras concentram valores muito elevados em poucos contratos, como a COLICAPELA2 – Construções (4,3 milhões num único contrato) ou a XIX – Construção, Projectos e Gestão (1,2 milhões em sete contratos).
- Prestadores de serviços correntes distribuem-se em múltiplos contratos de menor valor, mas repetidos em várias freguesias, como a Gertal (alimentação escolar, mais de 1 milhão) e a Parques e Jardins (manutenção de espaços verdes, cerca de 900 mil).
Este padrão confirma a coexistência de contratos de grande envergadura em obras e de uma malha capilar de pequenas adjudicações regulares que asseguram o funcionamento quotidiano.
Fornecedores transversais
Algumas empresas destacam-se por atuar em várias freguesias em simultâneo:
- Grinalda de Letras Unipessoal, Lda., presente em sete freguesias, com 12 contratos de pequena escala.
- Gertal – Companhia Geral de Restaurantes e Alimentação, SA, presente em sete freguesias, superando 1,1 milhões de euros em refeições escolares.
- Estator Engenharia, Lda., com contratos em seis freguesias, somando mais de meio milhão em serviços técnicos.
- Play Planet, Lda., também em seis freguesias, especializada em equipamentos lúdicos, com 435 mil euros em 13 contratos.
- Bricantel, SA, fornecedora de material elétrico, presente em seis freguesias, com cerca de 400 mil euros.
Estas empresas constroem redes de fornecimento transversal, sendo fundamentais para garantir continuidade e homogeneidade em serviços de proximidade.
Perfis contratuais por freguesia
A análise individual das freguesias permite distinguis a existência de estilos de gestão política distintos:
- Pulverizadas: Arroios, Santa Maria Maior, Olivais, Beato, Ajuda — muitos contratos de baixo valor, grande proximidade, mas elevada carga administrativa.
- Concentradas em empreitadas: Carnide, Campo de Ourique, Alvalade, Marvila — menos contratos, mas valores muito altos e forte peso nas obras públicas.
- Equilibradas: Estrela, Alcântara, Areeiro, Parque das Nações, Santo António — combinação de serviços correntes e algumas empreitadas.
- Centradas em serviços educativos e sociais: Lumiar, São Domingos de Benfica, Belém, Santa Clara, Benfica — contratos pequenos a médios, fortemente orientados para educação, cultura e apoio comunitário.
Vantagens e riscos de cada modelo
- Gestão pulverizada: promove dinamismo económico local e proximidade, mas sacrifica eficiência e aumenta riscos de fragmentação contratual.
- Gestão centrada em obras: garante impacto urbano e requalificação, mas concentra risco e reduz diversidade de fornecedores.
- Gestão social e educativa: reforça a função comunitária e o apoio direto aos cidadãos, mas pode adiar investimentos estruturais em infraestruturas.
- Gestão equilibrada: assegura diversidade de investimento, mas corre o risco de dispersão e falta de prioridade estratégica.
Modelo de gestão
A contratação pública das juntas de freguesia de Lisboa revela a coexistência de quatro modelos principais: pulverização, concentração em obras, aposta social e educativa, e equilíbrio entre serviços e empreitadas. Todos operam dentro das mesmas regras legais, mas refletem diferentes prioridades políticas e estratégicas. A leitura dos contratos permite concluir que as freguesias funcionam como um verdadeiro laboratório de gestão pública local, oscilando entre a proximidade comunitária e o investimento estrutural, entre a pulverização administrativa e a concentração em grandes empreitadas. Esta diversidade de estilos traduz a pluralidade de desafios urbanos e sociais que Lisboa enfrenta ao nível mais próximo dos cidadãos.
Padrões
A análise consolidada dos 8.923 contratos das 24 Juntas de Freguesia de Lisboa (até aos 500 que podem ser extraídos na plataforma Base) revela a existência de padrões claros de rubricas e despesas:
1. Tipologia de contratos
Predomínio quase absoluto da aquisição de serviços (cerca de 7.288 contratos, mais de 80% do total). Em seguida surgem as aquisições de bens móveis (845 contratos) e as empreitadas de obras públicas (490 contratos). Outras modalidades, como locação de bens, concessões ou combinações de tipologias, têm expressão residual.
2. Principais rubricas CPV (Classificação Comum de Produtos e Serviços)
Serviços de ensino e formação: 764 contratos.
Serviços de apoio técnico: 379 contratos.
Serviços de águas residuais, resíduos, limpeza e ambiente: 327 contratos.
Serviços ligados à administração pública: 305 contratos.
Serviços escolares diversos: 264 contratos.
Serviços recreativos, culturais e desportivos: 246 contratos.
Serviços de reparação e manutenção: 242 contratos.
Serviços de limpeza e varrimento de ruas: 241 contratos.
As restantes rubricas repartem-se por serviços comunitários e sociais.
3. Montantes contratuais
Valor médio: cerca de 19.400 € por contrato.
Mediana: 10.200 €, o que indica forte concentração em contratos de pequena dimensão.
Quartil inferior (25%): 6.960 €, quartil superior (75%): 18.000 €.
O maior contrato registado ultrapassa 4,3 milhões de euros.
4. Interpretação
O uso sistemático do ajuste direto (justificado pelo artigo 20.º do Código dos Contratos Públicos) é a via predominante para aquisição de serviços correntes.
Os serviços mais contratados pelas freguesias estão ligados a funções sociais, educativas e ambientais, em linha com as competências descentralizadas ao abrigo da Lei n.º 56/2012 (Lei da Reorganização Administrativa de Lisboa) e da Lei n.º 75/2013 (regime jurídico das autarquias locais).
As empreitadas representam apenas cerca de 5% do total, mas absorvem os valores mais elevados, como obras em espaços públicos ou equipamentos.
Dados dos fornecedores adjudicatários das 24 juntas de freguesia de Lisboa em duas perspetivas:
1. Fornecedores mais frequentes (maior número de contratos):
Há empresas que surgem em várias freguesias, como prestadores de serviços continuados (ex. limpeza, jardinagem, alimentação escolar).
Os fornecedores com maior número de contratos tendem a estar ligados a serviços correntes e repetitivos.
2. Fornecedores com maior volume financeiro total:
COLICAPELA2 – Construções, Ld.ª aparece com apenas 1 contrato, mas concentra mais de 4,3 milhões de euros numa empreitada de grande dimensão.
XIX – Construção Projectos e Gestão, Lda. soma mais de 1,2 milhões de euros em 7 contratos distribuídos por várias freguesias (Beato, Santa Clara, etc.).
Gertal – Companhia Geral de Restaurantes e Alimentação, SA regista mais de 1,1 milhões de euros, através de contratos em freguesias como Lumiar e Marvila, relacionados com refeições escolares.
Alexandre Barbosa Borges, SA apresenta mais de 1,09 milhões de euros apenas num contrato com a freguesia de Alvalade.
Parques e Jardins, Lda. ultrapassa os 900 mil euros, com contratos em Avenidas Novas e outras freguesias, ligados à manutenção de espaços verdes.
Ou seja, vemos um padrão típico:
grandes construtoras concentram muito valor em poucos contratos (empreitadas);
empresas de serviços correntes distribuem-se em múltiplos contratos menores mas repetidos (alimentação, limpeza, jardinagem).
A leitura dos contratos das 24 juntas de freguesia de Lisboa revela dois grupos distintos de fornecedores.
Por um lado, estão as grandes empresas de construção civil que, mesmo com poucos contratos, absorvem montantes muito elevados. O caso mais evidente é a COLICAPELA2 – Construções, Ld.ª, que aparece apenas uma vez mas com um contrato superior a 4,3 milhões de euros. Também a XIX – Construção, Projectos e Gestão, Lda., com sete contratos, soma mais de 1,2 milhões de euros distribuídos por freguesias como Beato e Santa Clara. A empresa Alexandre Barbosa Borges, SA surge em Alvalade com um único contrato acima de 1,09 milhões de euros. Estes contratos de empreitada mostram como a componente de obras públicas, apesar de representar uma fatia menor em número de procedimentos, concentra grande parte do investimento.
Por outro lado, surgem fornecedores especializados em serviços correntes e regulares, contratados por várias juntas em simultâneo. A Gertal – Companhia Geral de Restaurantes e Alimentação, SA é um exemplo claro: tem mais de um milhão de euros em contratos ligados a refeições escolares no Lumiar e em Marvila. Também a Parques e Jardins, Lda. ultrapassa os novecentos mil euros, através de contratos em freguesias como Avenidas Novas, assegurando a manutenção de espaços verdes. Estes prestadores, embora com contratos unitários de menor valor, destacam-se pela repetição e pela abrangência territorial.
Em termos de frequência, os fornecedores mais comuns não são necessariamente os que mais faturam, mas sim aqueles que prestam serviços básicos como limpeza, jardinagem, apoio técnico ou pequenas reparações. A presença em múltiplas freguesias indica uma lógica de prestação descentralizada e repetida, muitas vezes por ajuste direto ao abrigo do artigo 20.º do Código dos Contratos Públicos.
Assim, o padrão geral é de forte dualidade: de um lado, contratos isolados de grande dimensão em obras; do outro, uma dispersão elevada de pequenos contratos de serviços, mas com fornecedores recorrentes e especializados em áreas ligadas às competências descentralizadas das freguesias (escolas, espaços verdes, limpeza e apoio comunitário).
Análise dos fornecedores que atuam em mais freguesias diferentes
Alguns fornecedores aparecem em mais de dez freguesias distintas, o que indica contratos replicados para serviços semelhantes em contextos diferentes. Entre os mais representativos encontram-se empresas de jardinagem, manutenção e limpeza, que asseguram serviços básicos mas de forma repetida em praticamente toda a cidade. O valor agregado destes contratos não atinge os montantes das grandes empreitadas, mas a sua presença contínua e alargada dá-lhes um papel estrutural no funcionamento diário das juntas.
Um exemplo é a Parques e Jardins, Lda., presente em várias freguesias de Lisboa com contratos de manutenção de espaços verdes, acumulando quase um milhão de euros. Também empresas ligadas à restauração escolar, como a Gertal – Companhia Geral de Restaurantes e Alimentação, SA, surgem em múltiplas freguesias (Lumiar, Marvila, entre outras), garantindo a refeição de alunos em diversas escolas sob gestão das juntas.
Estas entidades diferenciam-se das grandes construtoras, que concentram valores elevados mas em contratos únicos, localizados numa só freguesia. Aqui, o destaque vai para fornecedores que constroem uma rede abrangente de pequenas adjudicações em várias partes da cidade, sendo assim fundamentais para assegurar a continuidade dos serviços de proximidade.
Os fornecedores que atuam em mais de cinco freguesias diferentes em Lisboa revelam padrões interessantes de serviços transversais.
A Grinalda de Letras Unipessoal, Lda. aparece em sete freguesias (Santa Clara, Areeiro, Estrela, Arroios, São Domingos de Benfica e Penha de França), com 12 contratos que somam cerca de 147 mil euros. Trata-se de uma empresa de pequena escala, mas com forte capilaridade territorial.
A Gertal – Companhia Geral de Restaurantes e Alimentação, SA surge também em sete freguesias, entre as quais Lumiar, Avenidas Novas, Estrela, Alcântara e Belém, concentrando mais de 1,1 milhões de euros. É um dos fornecedores mais relevantes em serviços de alimentação escolar.
A empresa Estator Engenharia, Lda. aparece com ligeiras variações de designação (duplicações de registos?), mas em todas as versões soma presença em seis freguesias, incluindo Avenidas Novas, Santa Clara, Alcântara, Belém, Parque das Nações e Penha de França. No total, ultrapassa meio milhão de euros, concentrado em serviços técnicos e de engenharia.
A Play Planet, Lda., especializada em equipamentos lúdicos e desportivos, também atua em seis freguesias (Avenidas Novas, Lumiar, Santa Clara, Arroios, Parque das Nações e Penha de França), com 13 contratos que totalizam cerca de 435 mil euros.
A Bricantel – Comércio de Material Elétrico de Bragança, SA está igualmente presente em seis freguesias, incluindo Lumiar, Benfica, Areeiro, Marvila e Belém, somando quase 400 mil euros em fornecimentos.
Estes fornecedores representam o núcleo das empresas com maior disseminação territorial em Lisboa. A sua relevância não decorre apenas do volume financeiro, mas sobretudo da capacidade de assegurar contratos repetidos em várias freguesias distintas, o que demonstra confiança institucional e uma lógica de fornecimento regular à escala da cidade.
Três 3 fornecedores mais transversais
Alcântara
Predomínio da aquisição de serviços (78%), mas com 15% em empreitadas. Valores médios na ordem dos 19 mil euros. O top CPV são serviços de ensino e formação.
Alvalade
Grande volume total (14,8 milhões). Valor médio por contrato de cerca de 30 mil euros. Perfil misto, mas com forte presença de serviços educativos.
Areeiro
Valor médio por contrato cerca de 15 mil euros, com mais de 80% de serviços. Top CPV: manutenção de parques.
Arroios
Perfil pulverizado: mais de 490 contratos, mediana de 9.600 euros. 84% serviços. Top CPV: serviços diversos.
Avenidas Novas
Cerca de 500 contratos, com valores médios de 19 mil euros. Serviços representam mais de 85%. Top CPV: administração pública.
Beato
317 contratos, valor médio de 11 mil euros. Maior dispersão de rubricas, incluindo ação comunitária.
Belém
Quase 500 contratos, média de 13,9 mil euros. 91% serviços, muito focados em educação e formação.
Benfica
500 contratos, total de 9,8 milhões. Valor médio 19,7 mil euros. Forte peso em serviços técnicos.
Campo de Ourique
Apenas 11 contratos, mas com média de 33 mil euros. 45% em empreitadas. Perfil fortemente concentrado em obras.
Campolide
45 contratos, média de 10 mil euros. 84% serviços. Top CPV: serviços artísticos.
Carnide
23 contratos, média quase 30 mil euros. Percentagem muito elevada de empreitadas (30%).
Estrela
483 contratos, média de 18,6 mil euros. 88% serviços. Top CPV: serviços públicos.
Marvila
500 contratos, total de 13,8 milhões. Média de 27,6 mil euros. Perfil misto, mas com peso maior em bens móveis (24%).
Olivais
327 contratos, média de 12 mil euros. Serviços chegam a 93%. Top CPV: ensino e formação.
Parque das Nações
497 contratos, média de 14,6 mil euros. 84% serviços. Top CPV: resíduos, águas residuais e ambiente.
Santa Clara
500 contratos, total de 7,5 milhões. Média de 15 mil euros. Perfil misto, com 19% em bens móveis. Top CPV: ensino e formação.
Santa Maria Maior
280 contratos, valor médio baixo (4.900 euros). Elevada fragmentação. Top CPV: serviços comunitários e sociais.
Santo António
87 contratos, média de 15,8 mil euros. Maior equilíbrio: 65% serviços, 18% empreitadas. Top CPV: reparação e manutenção.
São Domingos de Benfica
496 contratos, total de 7,9 milhões. Valor médio 16 mil euros. Serviços chegam a 93%. Top CPV: ensino e formação.
São Vicente
481 contratos, média de 16 mil euros. 90% serviços. Top CPV: prestação de serviços à comunidade.
Freguesias de contratos pequenos e pulverizados: Santa Maria Maior, Campolide, Arroios, Olivais.
Freguesias de contratos médios elevados e maior aposta em obras: Campo de Ourique, Carnide, Marvila, Alvalade.
Freguesias com foco em serviços educativos e sociais: Estrela, Belém, Lumiar, São Domingos de Benfica.
Freguesias mistas: Alcântara, Areeiro, Santa Clara, Parque das Nações.
Comparação entre perfis: pulverizada, obras, serviços, mista
Comparação transversal entre os quatro perfis de gestão contratual identificados nas juntas de freguesia de Lisboa:
1. Gestão pulverizada com contratos pequenos
Exemplos: Arroios, Olivais, Campolide, Santa Maria Maior.
Características: muitos contratos de baixo valor, ampla dispersão por fornecedores locais.
Vantagens:
Maior dinamismo económico local, distribuindo oportunidades por pequenos prestadores.
Maior proximidade às necessidades quotidianas da população (ex. pequenas reparações, atividades comunitárias).
Riscos:
Elevada carga administrativa para gerir centenas de processos.
Dificuldade em ganhar economias de escala.
Maior probabilidade de contratos junto ao limiar dos 20.000 €, podendo levantar dúvidas sobre fragmentação deliberada para evitar concurso público.
2. Gestão com contratos médios elevados e empreitadas
Exemplos: Campo de Ourique, Carnide, Marvila, Alvalade.
Características: aposta em contratos menos numerosos, mas de grande valor unitário, com forte peso em empreitadas de obras públicas.
Vantagens:
Maior impacto visível em termos de requalificação urbana e equipamentos.
Redução da burocracia contratual, com menos processos a gerir.
Riscos:
Concentração da despesa em poucos fornecedores aumenta dependência e reduz concorrência.
Risco de derrapagens financeiras em obras de maior dimensão.
Menor capilaridade económica, beneficiando menos atores locais.
3. Gestão com prioridade em serviços educativos e comunitários
Exemplos: Estrela, Belém, Benfica, São Domingos de Benfica, Santa Clara.
Características: forte peso em serviços de ensino, refeições escolares, apoio comunitário e atividades socioculturais.
Vantagens:
Resposta direta a competências descentralizadas das freguesias (Lei n.º 56/2012 e Lei n.º 75/2013).
Maior impacto social e comunitário, reforçando a proximidade com cidadãos.
Riscos:
Menor investimento em infraestruturas ou obras estruturantes.
Dependência de grandes prestadores de serviços (ex. alimentação, jardinagem), com risco de oligopolização.
4. Gestão mista (equilíbrio entre serviços e obras)
Exemplos: Alcântara, Areeiro, Parque das Nações, Santo António.
Características: combina contratos de serviços correntes com algumas empreitadas de média dimensão.
Vantagens:
Modelo equilibrado, assegurando tanto manutenção corrente como investimento em obras.
Reduz vulnerabilidade a depender em excesso de um único tipo de contrato.
Riscos:
Pode perder foco estratégico, dispersando recursos entre pequenas despesas e obras medianas.
Risco de não gerar escala suficiente nem impacto comunitário robusto.
Síntese final
Pulverização aposta na proximidade, mas sacrifica eficiência.
Obras privilegia impacto urbano, mas concentra risco e reduz diversidade de fornecedores.
Serviços sociais reforçam a função comunitária, mas podem deixar para trás o investimento físico.
Modelos mistos tendem a ser mais equilibrados, mas com risco de falta de especialização ou prioridade clara.
Índices comparativos de cada freguesia de Lisboa, que caracterizam estilos de governação contratual:
- Índice de pulverização: Mede o número de contratos por cada milhão de euros. Quanto mais alto, maior fragmentação.
- Índice de obras: Percentagem de contratos classificados como empreitadas.
- Índice de serviços: Percentagem de contratos em serviços.
- Índice de concentração: É a razão entre valor médio e mediana: quanto maior, mais desigual a distribuição dos contratos, sinal de contratos de muito grande valor a puxar a média para cima.
Beato, Belém e Ajuda apresentam índices acima de 70, sinal de grande dispersão em contratos pequenos.
Alvalade tem apenas 32, revelando forte concentração de despesa em menos contratos de grande valor.
Carnide e Campo de Ourique têm valores muito elevados (30% e 45%).
Arroios, Avenidas Novas e Olivais quase não contratam obras (menos de 3%).
Olivais, Belém e São Domingos de Benfica ultrapassam os 90%, apostando quase só em serviços.
Campo de Ourique e Carnide ficam abaixo dos 60%, com maior foco em obras.
Alvalade e Marvila têm valores acima de 2, mostrando forte peso de grandes contratos.
Ajuda, Arroios e Belém ficam perto de 1, sinal de distribuição mais homogénea.
Retrato narrativo, freguesia a freguesia, com base no índice composto que combina pulverização, peso de serviços, obras e concentração dos contratos
Ajuda Contratação altamente pulverizada, com muitos contratos pequenos e centrados em serviços de apoio comunitário e educativo. Perfil homogéneo e estável.
Alcântara Equilíbrio entre serviços correntes e algumas empreitadas. Contratos de valor médio moderado e certa diversificação de fornecedores.
Alvalade Concentração em contratos de grande valor, sobretudo empreitadas. Forte peso em obras e serviços educativos, menos dispersão do que a média.
Areeiro Gestão contratual fragmentada mas consistente, com grande predominância de serviços e algum investimento em manutenção de parques e equipamentos.
Arroios Estilo fortemente pulverizado: muitos contratos pequenos de serviços diversos e comunitários. Elevada capilaridade económica, mas pouca escala.
Avenidas Novas Predomínio absoluto de serviços administrativos e educativos, com poucos contratos de obra. Gestão muito centrada em serviços correntes.
Beato Contratação dispersa, com muitos contratos pequenos. Incidência relevante em serviços comunitários e ações sociais.
Belém Perfil de serviços quase exclusivo, sobretudo em educação e formação. Grande pulverização, com contratos de baixo valor.
Benfica Gestão robusta em termos financeiros, com valores médios superiores à média e contratos orientados para serviços técnicos. Perfil estável e repetitivo.
Campo de Ourique Poucos contratos, mas de grande dimensão e forte peso em empreitadas. Estilo contratual concentrado e focado em obras públicas.
Campolide Gestão com poucos contratos de baixo valor, maioritariamente em serviços culturais e artísticos. Perfil pulverizado, de proximidade.
Carnide Um dos perfis mais marcados: poucos contratos, mas médios muito elevados e com grande percentagem de empreitadas. Concentração acentuada da despesa.
Estrela Equilíbrio contratual, com muitos contratos médios de serviços públicos e comunitários. Perfil estável e diversificado.
Lumiar Elevado número de contratos, fortemente centrados em serviços educativos e sociais. Gestão pulverizada mas consistente.
Marvila Grande volume financeiro, contratos médios elevados e aposta significativa em bens móveis além de serviços. Estilo mais próximo das grandes empreitadas.
Olivais Perfil de serviços quase exclusivo, muito pulverizado e com contratos de baixo valor médio. Forte aposta em educação e formação.
Parque das Nações Equilíbrio entre serviços correntes e ambientais. Contratos médios moderados e alguma concentração em fornecedores específicos.
Santa Clara Grande número de contratos, com média em torno de 15 mil euros. Serviços educativos dominam, mas há peso acima da média em aquisição de bens.
Santa Maria Maior Exemplo de pulverização extrema: contratos de muito baixo valor, altamente dispersos, com foco em serviços comunitários e sociais.
Santo António Perfil misto e equilibrado, com peso repartido entre serviços, obras e manutenção. Valores médios moderados e contratos relativamente concentrados.
São Domingos de Benfica Grande número de contratos, quase todos em serviços educativos. Gestão pulverizada e de forte proximidade.
São Vicente Perfil de serviços comunitários, com contratos de valor médio moderado. Gestão pulverizada, mas menos extrema do que Santa Maria Maior.
Conclusão com recomendações e propostas
A análise destes 8.923 contratos públicos das Juntas de Freguesia de Lisboa evidencia um mosaico de estilos de governação, oscilando entre a pulverização de pequenos contratos de proximidade, a concentração em grandes empreitadas, a aposta em serviços sociais e educativos e os modelos equilibrados que conjugam diferentes áreas de intervenção. Esta diversidade, ainda que positiva na sua adaptação às realidades locais, expõe também riscos claros de ineficiência, falta de escala ou dependência excessiva de certos fornecedores.
Deste estudo emergem várias recomendações:
- Reforço da coordenação inter-freguesias: a repetição de contratos semelhantes (como alimentação escolar, manutenção de espaços verdes ou fornecimento de material elétrico) em múltiplas freguesias sugere margem para centralização parcial ou contratação conjunta, permitindo ganhos de escala e maior poder negocial.
- Diversificação de fornecedores: freguesias que concentram grandes montantes em poucos prestadores correm riscos de dependência e de menor concorrência. É recomendável abrir espaço a mais operadores, incentivando pequenas e médias empresas locais a concorrer.
- Equilíbrio entre serviços e investimento estrutural: enquanto algumas juntas se concentram em serviços correntes, outras privilegiam empreitadas de grande valor. Um modelo mais equilibrado permitiria responder às necessidades imediatas da população sem comprometer a renovação de infraestruturas.
- Transparência e prevenção da fragmentação: a elevada incidência de contratos próximos do limiar legal dos 20.000 € (ajuste direto) exige uma política de transparência reforçada, com publicação de relatórios comparativos que permitam escrutínio pelos cidadãos.
- Planeamento estratégico a médio prazo: muitas freguesias atuam de forma reativa, com contratos dispersos. Recomenda-se a adoção de planos plurianuais de contratação, alinhados com objetivos de desenvolvimento local, para reduzir a dispersão e aumentar a eficiência.
- Adoção de métricas de avaliação: índices como pulverização, concentração ou peso de serviços devem ser usados pelas juntas e pela Câmara Municipal como ferramentas de gestão e comparação, permitindo identificar desvios, riscos e oportunidades de melhoria.
Índice de risco de fragmentação contratual
Freguesias em risco elevado
- Ajuda: 244 contratos analisados, dos quais 86 estão entre 19.000 € e 20.000 € (35%).
- Marvila: 500 contratos, 105 no limiar (21%).
Freguesias em risco médio
- Areeiro: duas entradas no dataset, com taxas de 16% e 12%.
Freguesias em risco baixo
- Alvalade: 6,8%.
- Belém: 5%.
- Avenidas Novas: 5%.
- Arroios: 4,2%.
- Penha de França: 4,2%.
- Santa Clara: 3,8%.
- Misericórdia: 3,8%.
Interpretação
- Ajuda e Marvila são casos críticos: mais de 1 em cada 5 contratos situa-se no limiar de 20.000 €, sugerindo risco elevado de fragmentação contratual para contornar concursos.
- Areeiro mostra risco intermédio, com incidência entre 12% e 16%.
- A maioria das restantes freguesias apresenta níveis baixos, mas ainda assim relevantes, dado que 4% a 7% dos contratos num patamar tão estreito não é negligenciável.
- Estas disparidades revelam diferentes culturas de contratação entre freguesias e apontam para a necessidade de mecanismos de monitorização diferenciada.
Proposta de uso do índice
- Criar um “semáforo de risco contratual” acessível e atualizável numa base anual aos cidadãos, classificando as freguesias como Alto, Médio ou Baixo risco.
- Definir um limiar de alerta público: >10% de contratos entre 19.000 € e 20.000 € desencadeia escrutínio reforçado.
- Requerer a publicação, em cada freguesia de risco alto ou médio, de um relatório justificativo que detalhe os serviços contratados e explique a ausência de concurso público.
Contratos próximos do limiar dos 20 mil € do “ajuste direto”
A análise aos últimos 500 contratos públicos das 24 Juntas de Freguesia de Lisboa mostra que o uso de valores muito próximos do limiar legal dos 20.000 € (ajuste direto) é frequente.
Resultados globais
- Foram analisados 8.923 contratos.
- Destes, 474 contratos (5,3%) têm valores situados entre 19.000 € e 20.000 €, o que significa que quase 1 em cada 20 adjudicações está no limite do ajuste direto.
Freguesias com maior incidência de contratos no limiar dos 20.000 €
- Ajuda: 244 contratos analisados, dos quais 86 perto de 20.000 € (35% do total).
- Marvila: 500 contratos, dos quais 105 perto do limiar (21%).
- Areeiro: 93 contratos (15 no limiar, 16%) e outros 244 contratos adicionais (29 no limiar, 12%).
- Alvalade: 481 contratos, com 33 próximos dos 20.000 € (6,8%).
- Belém: 496 contratos, com 25 no limiar (5%).
Interpretação crítica
- Padrão de fragmentação deliberada?:
- Contraste entre freguesias:
- Risco para a transparência:
A concentração de tantos contratos no patamar de 19 a 20 mil euros levanta dúvidas sobre a prática de fracionar adjudicações para evitar a obrigatoriedade de concurso público (concursos simplificados ou ajustes diretos com convite a mais entidades).
Enquanto Ajuda e Marvila apresentam incidências muito elevadas, outras freguesias têm taxas residuais. Isto pode indicar diferentes culturas de contratação e níveis de rigor administrativo.
Quando dezenas de contratos ficam sistematicamente no mesmo intervalo de valor, os cidadãos ficam sem garantias de que houve procura ativa de concorrência ou obtenção de melhor preço.
Propostas para reforço de escrutínio
- Publicação obrigatória de relatórios trimestrais por cada junta, indicando quantos contratos ficaram entre 19.000 € e 20.000 €, em que áreas e com que fornecedores.
- Mecanismos automáticos de alerta no portal BASE sempre que uma entidade ultrapasse uma percentagem pré-definida de contratos no limiar do ajuste direto.
- Reforço da auditoria municipal e do Tribunal de Contas sobre freguesias com incidências superiores a 10%, como Ajuda, Marvila e Areeiro.
- Incentivo a modelos de contratação conjunta entre freguesias para reduzir fragmentação e aumentar concorrência em serviços recorrentes (limpeza, jardinagem, refeições escolares).
Criação de um índice de risco de fragmentação contratual, simples e público, que permita aos cidadãos acompanhar práticas mais vulneráveis.
Contratos a Particulares: Falsos “recibos verdes”?
A análise à coluna de adjudicatários mostra quais as juntas de freguesia que mais contratam particulares (pessoas singulares) em vez de empresas, um indicador que pode levantar dúvidas sobre eventual uso sistemático de recibos verdes.
Nota: Este levantamento abrange vários pelo que, provavelmente, alguns destes casos já foram resolvidos por processos de contratação após concurso público ou por afastamento de funções.
Top freguesias com mais contratos a particulares
- São Domingos de Benfica: 361 contratos.
- Parque das Nações: 340 contratos.
- Belém: 337 contratos.
- Lumiar: 333 contratos.
- Estrela: 326 contratos.
- Benfica: 317 contratos.
- São Vicente: 297 contratos.
- Santa Clara: 287 contratos.
- Olivais: 285 contratos.
- Avenidas Novas: 274 contratos.
Interpretação
- Estas freguesias, sobretudo São Domingos de Benfica, Parque das Nações e Belém, apresentam um número muito elevado de contratos com adjudicatários que parecem ser indivíduos em nome próprio.
- Este padrão pode refletir a contratação frequente de profissionais independentes (formadores, animadores, técnicos culturais, pequenos prestadores de serviços), mas também pode evidenciar situações de precarização laboral através de contratos sucessivos a recibos verdes.
- O contraste com freguesias com menos contratos a particulares sugere modelos diferentes de organização de recursos humanos: umas recorrem mais a empresas formais, outras a indivíduos isolados.
A análise das rubricas CPV associadas aos contratos celebrados com particulares (pessoas singulares) revela padrões:
Principais áreas em que os particulares são contratados
- Serviços de ensino e formação: 691 contratos.
- Serviços de apoio técnico: 309 contratos.
- Serviços ligados a resíduos e ambiente: 296 contratos.
- Serviços relacionados com administração pública (tarefas administrativas delegadas): 252 contratos.
- Serviços escolares diversos: 238 contratos.
- Serviços de limpeza e varrimento de ruas: 232 contratos.
- Prestação de serviços à comunidade: 186 contratos.
- Serviços recreativos, culturais e desportivos: 167 contratos.
- Outros serviços comunitários, sociais e pessoais: 144 contratos.
- Serviços de desporto (vários códigos): mais de 160 contratos somados.
Interpretação
- Áreas críticas: ensino, formação, serviços escolares e apoio técnico concentram uma parte muito relevante destes contratos. Estes setores correspondem a funções permanentes e regulares, o que sugere que poderiam justificar vínculos laborais estáveis em vez de sucessivos contratos a recibos verdes.
- Serviços de proximidade: limpeza urbana, varrimento de ruas e serviços comunitários surgem também com incidência forte. O recurso a particulares nestas funções pode indiciar ausência de concursos de prestação de serviços organizados e eventual segmentação em microcontratos.
- Cultura e desporto: atividades recreativas e culturais aparecem com frequência. Aqui, é mais natural o recurso a prestações ocasionais ou sazonais (ex.: animadores, monitores, artistas), mas o volume elevado exige atenção ao risco de dependência prolongada.
Ranking das freguesias que mais recorrem a particulares
Em rubricas sensíveis (ensino, apoio técnico, limpeza, cultura, desporto, serviços comunitários):
Top 10 freguesias
- Benfica – 297 contratos com particulares em áreas críticas.
- Lumiar – 250 contratos.
- Belém – 238 contratos.
- Parque das Nações – 232 contratos.
- Olivais – 223 contratos.
- São Vicente – 215 contratos.
- São Domingos de Benfica – 146 contratos.
- Penha de França – 124 contratos.
- Avenidas Novas – 122 contratos.
- Santa Clara – 120 contratos.
Ponto de escrutínio
Este volume de adjudicações a particulares reforça a necessidade de questionar:
- Quantos destes contratos correspondem a tarefas permanentes da junta?
- Haveria condições para abrir concursos e criar vínculos laborais estáveis?
- Está a ser usada a figura do ajuste direto para fragmentar contratações e evitar vínculos formais?
Freguesias com maior risco de precarização laboral
- Benfica: 297 contratos, todos classificados como serviços de apoio técnico. O volume e a homogeneidade sugerem substituição de vínculos laborais estáveis por contratos individuais sucessivos.
- Lumiar: 149 em serviços escolares diversos e 62 em ensino e formação, totalizando mais de 200 no setor educativo.
- Belém: 148 em ensino e formação, seguidos de 38 em cultura e 37 em outros serviços comunitários.
- Olivais: 109 em ensino e formação e 87 em administração pública. Forte incidência em áreas permanentes.
- Parque das Nações: 178 em resíduos e limpeza urbana, 51 em serviços escolares. Aqui o risco é mais visível na externalização de limpeza e ambiente.
- São Vicente: 140 em serviços comunitários, 42 em limpeza, 16 em ensino. Perfil muito fragmentado mas estruturado em funções essenciais.
- São Domingos de Benfica: 97 em ensino e formação, 37 em administração pública, totalizando 134 em áreas contínuas.
- Santa Clara: 70 em ensino e formação, 19 em desporto.
- Ajuda: 48 em ensino e formação, 27 em limpeza, 24 em cultura.
Padrões
- Educação e formação – várias juntas recorrem sistematicamente a particulares para assegurar atividades escolares, explicações ou apoio educativo. Isto sugere substituição de professores/monitores contratados por prestações de serviço individuais.
- Apoio técnico e administrativo – em Benfica e Olivais, os contratos recaem diretamente sobre funções de natureza técnica e administrativa, normalmente permanentes.
- Limpeza urbana e resíduos – Parque das Nações e São Vicente destacam-se pelo recurso a pessoas singulares para funções de limpeza e resíduos, habitualmente externalizadas a empresas.
- Cultura, desporto e serviços comunitários – Ajuda, Belém e Estrela têm números relevantes em atividades culturais e recreativas, aqui o risco de recibos verdes é menor, dado o caráter mais pontual ou sazonal.
Conclusão crítica
O cruzamento dos dados mostra que várias freguesias de Lisboa recorrem de forma sistemática a contratos com particulares para funções permanentes. Isto pode evidenciar a substituição de postos de trabalho estáveis por prestações de serviços a recibos verdes, em especial nas áreas de ensino, apoio técnico e administrativo, e limpeza urbana.
Da leitura da coluna M (Prazo de Execução) aplicada apenas a contratos com pessoas singulares (particulares), surgem vários casos em que os prazos são de anos inteiros (365, 730, 1095, até 1430 dias). Estes contratos, por envolverem indivíduos em vez de empresas, levantam forte suspeita de que estamos perante necessidades permanentes da Junta que estão a ser satisfeitas através de recibos verdes, em vez de vínculos laborais estáveis.
Exemplos
- Freguesia de Alvalade – contrato com Rodrigo Manuel Neiva de Oliveira Leal Lopes (90.000 €; prazo 1096 dias, ou seja, 3 anos). Rubrica: serviços públicos gerais.
- Freguesia de Arroios – contrato com Maria Manuela Fernandes Correia da Silva (90.000 €; prazo 1096 dias, 3 anos). Rubrica: serviços jurídicos.
- Freguesia da Misericórdia – contratos com Eduardo Filipe Vaz de Magalhães (84.600 €; 1430 dias, quase 4 anos), Diana Cecília do Espírito Santo Prudêncio (81.000 €; 1369 dias, quase 4 anos) e João Carlos Tavares Dias Quintas (81.000 €; 1369 dias). Todos classificados como serviços executivos.
- Freguesia de São Vicente – contrato com José Carlos da Conceição Madaleno (75.000 €; 1095 dias, 3 anos). Rubrica: reparação e manutenção.
Interpretação crítica
- Estes contratos com prazos plurianuais e valores elevados não têm a natureza de prestações ocasionais, mas sim de funções permanentes (administração, serviços executivos, jurídicos, técnicos, manutenção).
- O recurso a particulares nestes moldes configura indícios de precarização laboral: indivíduos que desempenham tarefas contínuas para a junta, mas sem integração no quadro.
- A utilização do ajuste direto para relações de 3 a 4 anos com pessoas singulares é contrária ao espírito da lei, que prevê este mecanismo para necessidades transitórias e ocasionais.
Síntese
Em síntese, a contratação pública nas freguesias de Lisboa funciona como um verdadeiro laboratório da gestão local. O passo seguinte a esta análise que as Juntas de Freguesia de Lisboa poderiam seguir poderia ser transformar este retrato em instrumentos de planeamento, transparência e cooperação, para que cada euro gasto sirva de forma mais eficaz às necessidades coletivas, assegurando simultaneamente eficiência administrativa, dinamismo económico local e investimento sustentável na cidade.
