Comparação entre perfis: pulverizada, obras, serviços, mista

Comparação transversal entre os quatro perfis de gestão contratual identificados nas juntas de freguesia de Lisboa:

1. Gestão pulverizada com contratos pequenos

Exemplos: Arroios, Olivais, Campolide, Santa Maria Maior.

Características: muitos contratos de baixo valor, ampla dispersão por fornecedores locais.

Vantagens:

Maior dinamismo económico local, distribuindo oportunidades por pequenos prestadores.

Maior proximidade às necessidades quotidianas da população (ex. pequenas reparações, atividades comunitárias).

Riscos:

Elevada carga administrativa para gerir centenas de processos.

Dificuldade em ganhar economias de escala.

Maior probabilidade de contratos junto ao limiar dos 20.000 €, podendo levantar dúvidas sobre fragmentação deliberada para evitar concurso público.

2. Gestão com contratos médios elevados e empreitadas

Exemplos: Campo de Ourique, Carnide, Marvila, Alvalade.

Características: aposta em contratos menos numerosos, mas de grande valor unitário, com forte peso em empreitadas de obras públicas.

Vantagens:

Maior impacto visível em termos de requalificação urbana e equipamentos.

Redução da burocracia contratual, com menos processos a gerir.

Riscos:

Concentração da despesa em poucos fornecedores aumenta dependência e reduz concorrência.

Risco de derrapagens financeiras em obras de maior dimensão.

Menor capilaridade económica, beneficiando menos atores locais.

3. Gestão com prioridade em serviços educativos e comunitários

Exemplos: Estrela, Belém, Benfica, São Domingos de Benfica, Santa Clara.

Características: forte peso em serviços de ensino, refeições escolares, apoio comunitário e atividades socioculturais.

Vantagens:

Resposta direta a competências descentralizadas das freguesias (Lei n.º 56/2012 e Lei n.º 75/2013).

Maior impacto social e comunitário, reforçando a proximidade com cidadãos.

Riscos:

Menor investimento em infraestruturas ou obras estruturantes.

Dependência de grandes prestadores de serviços (ex. alimentação, jardinagem), com risco de oligopolização.

4. Gestão mista (equilíbrio entre serviços e obras)

Exemplos: Alcântara, Areeiro, Parque das Nações, Santo António.

Características: combina contratos de serviços correntes com algumas empreitadas de média dimensão.

Vantagens:

Modelo equilibrado, assegurando tanto manutenção corrente como investimento em obras.

Reduz vulnerabilidade a depender em excesso de um único tipo de contrato.

Riscos:

Pode perder foco estratégico, dispersando recursos entre pequenas despesas e obras medianas.

Risco de não gerar escala suficiente nem impacto comunitário robusto.

Síntese final

Pulverização aposta na proximidade, mas sacrifica eficiência.

Obras privilegia impacto urbano, mas concentra risco e reduz diversidade de fornecedores.

Serviços sociais reforçam a função comunitária, mas podem deixar para trás o investimento físico.

Modelos mistos tendem a ser mais equilibrados, mas com risco de falta de especialização ou prioridade clara.

Índices comparativos de cada freguesia de Lisboa, que caracterizam estilos de governação contratual:

1. Índice de pulverização: Mede o número de contratos por cada milhão de euros. Quanto mais alto, maior fragmentação.

Beato, Belém e Ajuda apresentam índices acima de 70, sinal de grande dispersão em contratos pequenos.

Alvalade tem apenas 32, revelando forte concentração de despesa em menos contratos de grande valor.

2. Índice de obras: Percentagem de contratos classificados como empreitadas.

Carnide e Campo de Ourique têm valores muito elevados (30% e 45%).

Arroios, Avenidas Novas e Olivais quase não contratam obras (menos de 3%).

3. Índice de serviços: Percentagem de contratos em serviços.

Olivais, Belém e São Domingos de Benfica ultrapassam os 90%, apostando quase só em serviços.

Campo de Ourique e Carnide ficam abaixo dos 60%, com maior foco em obras.

4. Índice de concentração: É a razão entre valor médio e mediana: quanto maior, mais desigual a distribuição dos contratos, sinal de contratos de muito grande valor a puxar a média para cima.

Alvalade e Marvila têm valores acima de 2, mostrando forte peso de grandes contratos.

Ajuda, Arroios e Belém ficam perto de 1, sinal de distribuição mais homogénea.

Retrato narrativo, freguesia a freguesia, com base no índice composto que combina pulverização, peso de serviços, obras e concentração dos contratos

Ajuda

Contratação altamente pulverizada, com muitos contratos pequenos e centrados em serviços de apoio comunitário e educativo. Perfil homogéneo e estável.

Alcântara

Equilíbrio entre serviços correntes e algumas empreitadas. Contratos de valor médio moderado e certa diversificação de fornecedores.

Alvalade

Concentração em contratos de grande valor, sobretudo empreitadas. Forte peso em obras e serviços educativos, menos dispersão do que a média.

Areeiro

Gestão contratual fragmentada mas consistente, com grande predominância de serviços e algum investimento em manutenção de parques e equipamentos.

Arroios

Estilo fortemente pulverizado: muitos contratos pequenos de serviços diversos e comunitários. Elevada capilaridade económica, mas pouca escala.

Avenidas Novas

Predomínio absoluto de serviços administrativos e educativos, com poucos contratos de obra. Gestão muito centrada em serviços correntes.

Beato

Contratação dispersa, com muitos contratos pequenos. Incidência relevante em serviços comunitários e ações sociais.

Belém

Perfil de serviços quase exclusivo, sobretudo em educação e formação. Grande pulverização, com contratos de baixo valor.

Benfica

Gestão robusta em termos financeiros, com valores médios superiores à média e contratos orientados para serviços técnicos. Perfil estável e repetitivo.

Campo de Ourique

Poucos contratos, mas de grande dimensão e forte peso em empreitadas. Estilo contratual concentrado e focado em obras públicas.

Campolide

Gestão com poucos contratos de baixo valor, maioritariamente em serviços culturais e artísticos. Perfil pulverizado, de proximidade.

Carnide

Um dos perfis mais marcados: poucos contratos, mas médios muito elevados e com grande percentagem de empreitadas. Concentração acentuada da despesa.

Estrela

Equilíbrio contratual, com muitos contratos médios de serviços públicos e comunitários. Perfil estável e diversificado.

Lumiar

Elevado número de contratos, fortemente centrados em serviços educativos e sociais. Gestão pulverizada mas consistente.

Marvila

Grande volume financeiro, contratos médios elevados e aposta significativa em bens móveis além de serviços. Estilo mais próximo das grandes empreitadas.

Olivais

Perfil de serviços quase exclusivo, muito pulverizado e com contratos de baixo valor médio. Forte aposta em educação e formação.

Parque das Nações

Equilíbrio entre serviços correntes e ambientais. Contratos médios moderados e alguma concentração em fornecedores específicos.

Santa Clara

Grande número de contratos, com média em torno de 15 mil euros. Serviços educativos dominam, mas há peso acima da média em aquisição de bens.

Santa Maria Maior

Exemplo de pulverização extrema: contratos de muito baixo valor, altamente dispersos, com foco em serviços comunitários e sociais.

Santo António

Perfil misto e equilibrado, com peso repartido entre serviços, obras e manutenção. Valores médios moderados e contratos relativamente concentrados.

São Domingos de Benfica

Grande número de contratos, quase todos em serviços educativos. Gestão pulverizada e de forte proximidade.

São Vicente

Perfil de serviços comunitários, com contratos de valor médio moderado. Gestão pulverizada, mas menos extrema do que Santa Maria Maior.

Conclusão com recomendações e propostas

A análise destes 8.923 contratos públicos das Juntas de Freguesia de Lisboa evidencia um mosaico de estilos de governação, oscilando entre a pulverização de pequenos contratos de proximidade, a concentração em grandes empreitadas, a aposta em serviços sociais e educativos e os modelos equilibrados que conjugam diferentes áreas de intervenção. Esta diversidade, ainda que positiva na sua adaptação às realidades locais, expõe também riscos claros de ineficiência, falta de escala ou dependência excessiva de certos fornecedores.

Deste estudo emergem várias recomendações:

1. Reforço da coordenação inter-freguesias: a repetição de contratos semelhantes (como alimentação escolar, manutenção de espaços verdes ou fornecimento de material elétrico) em múltiplas freguesias sugere margem para centralização parcial ou contratação conjunta, permitindo ganhos de escala e maior poder negocial.
2. Diversificação de fornecedores: freguesias que concentram grandes montantes em poucos prestadores correm riscos de dependência e de menor concorrência. É recomendável abrir espaço a mais operadores, incentivando pequenas e médias empresas locais a concorrer.
3. Equilíbrio entre serviços e investimento estrutural: enquanto algumas juntas se concentram em serviços correntes, outras privilegiam empreitadas de grande valor. Um modelo mais equilibrado permitiria responder às necessidades imediatas da população sem comprometer a renovação de infraestruturas.
4. Transparência e prevenção da fragmentação: a elevada incidência de contratos próximos do limiar legal dos 20.000 € (ajuste direto) exige uma política de transparência reforçada, com publicação de relatórios comparativos que permitam escrutínio pelos cidadãos.
5. Planeamento estratégico a médio prazo: muitas freguesias atuam de forma reativa, com contratos dispersos. Recomenda-se a adoção de planos plurianuais de contratação, alinhados com objetivos de desenvolvimento local, para reduzir a dispersão e aumentar a eficiência.
6. Adoção de métricas de avaliação: índices como pulverização, concentração ou peso de serviços devem ser usados pelas juntas e pela Câmara Municipal como ferramentas de gestão e comparação, permitindo identificar desvios, riscos e oportunidades de melhoria.

Índice de risco de fragmentação contratual

Freguesias em risco elevado

• Ajuda: 244 contratos analisados, dos quais 86 estão entre 19.000 € e 20.000 € (35%).
• Marvila: 500 contratos, 105 no limiar (21%).

Freguesias em risco médio

• Areeiro: duas entradas no dataset, com taxas de 16% e 12%.

Freguesias em risco baixo

• Alvalade: 6,8%.
• Belém: 5%.
• Avenidas Novas: 5%.
• Arroios: 4,2%.
• Penha de França: 4,2%.
• Santa Clara: 3,8%.
• Misericórdia: 3,8%.

Interpretação

1. Ajuda e Marvila são casos críticos: mais de 1 em cada 5 contratos situa-se no limiar de 20.000 €, sugerindo risco elevado de fragmentação contratual para contornar concursos.
2. Areeiro mostra risco intermédio, com incidência entre 12% e 16%.
3. A maioria das restantes freguesias apresenta níveis baixos, mas ainda assim relevantes, dado que 4% a 7% dos contratos num patamar tão estreito não é negligenciável.
4. Estas disparidades revelam diferentes culturas de contratação entre freguesias e apontam para a necessidade de mecanismos de monitorização diferenciada.

Proposta de uso do índice

• Criar um “semáforo de risco contratual” acessível e atualizável numa base anual aos cidadãos, classificando as freguesias como Alto, Médio ou Baixo risco.
• Definir um limiar de alerta público: >10% de contratos entre 19.000 € e 20.000 € desencadeia escrutínio reforçado.
• Requerer a publicação, em cada freguesia de risco alto ou médio, de um relatório justificativo que detalhe os serviços contratados e explique a ausência de concurso público.

Contratos próximos do limiar dos 20 mil € do “ajuste direto”

A análise aos últimos 500 contratos públicos das 24 Juntas de Freguesia de Lisboa mostra que o uso de valores muito próximos do limiar legal dos 20.000 € (ajuste direto) é frequente.

Resultados globais

• Foram analisados 8.923 contratos.
• Destes, 474 contratos (5,3%) têm valores situados entre 19.000 € e 20.000 €, o que significa que quase 1 em cada 20 adjudicações está no limite do ajuste direto.

Freguesias com maior incidência de contratos no limiar dos 20.000 €

• Ajuda: 244 contratos analisados, dos quais 86 perto de 20.000 € (35% do total).
• Marvila: 500 contratos, dos quais 105 perto do limiar (21%).
• Areeiro: 93 contratos (15 no limiar, 16%) e outros 244 contratos adicionais (29 no limiar, 12%).
• Alvalade: 481 contratos, com 33 próximos dos 20.000 € (6,8%).
• Belém: 496 contratos, com 25 no limiar (5%).

Interpretação crítica

1. Padrão de fragmentação deliberada?:

A concentração de tantos contratos no patamar de 19 a 20 mil euros levanta dúvidas sobre a prática de fracionar adjudicações para evitar a obrigatoriedade de concurso público (concursos simplificados ou ajustes diretos com convite a mais entidades).

2. Contraste entre freguesias:

Enquanto Ajuda e Marvila apresentam incidências muito elevadas, outras freguesias têm taxas residuais. Isto pode indicar diferentes culturas de contratação e níveis de rigor administrativo.

3. Risco para a transparência:

Quando dezenas de contratos ficam sistematicamente no mesmo intervalo de valor, os cidadãos ficam sem garantias de que houve procura ativa de concorrência ou obtenção de melhor preço.

Propostas para reforço de escrutínio

• Publicação obrigatória de relatórios trimestrais por cada junta, indicando quantos contratos ficaram entre 19.000 € e 20.000 €, em que áreas e com que fornecedores.
• Mecanismos automáticos de alerta no portal BASE sempre que uma entidade ultrapasse uma percentagem pré-definida de contratos no limiar do ajuste direto.
• Reforço da auditoria municipal e do Tribunal de Contas sobre freguesias com incidências superiores a 10%, como Ajuda, Marvila e Areeiro.
• Incentivo a modelos de contratação conjunta entre freguesias para reduzir fragmentação e aumentar concorrência em serviços recorrentes (limpeza, jardinagem, refeições escolares).

Criação de um índice de risco de fragmentação contratual, simples e público, que permita aos cidadãos acompanhar práticas mais vulneráveis.

Contratos a Particulares: Falsos “recibos verdes”?

A análise à coluna de adjudicatários mostra quais as juntas de freguesia que mais contratam particulares (pessoas singulares) em vez de empresas, um indicador que pode levantar dúvidas sobre eventual uso sistemático de recibos verdes.

Nota: Este levantamento abrange vários pelo que, provavelmente, alguns destes casos já foram resolvidos por processos de contratação após concurso público ou por afastamento de funções.

Top freguesias com mais contratos a particulares

• São Domingos de Benfica: 361 contratos.
• Parque das Nações: 340 contratos.
• Belém: 337 contratos.
• Lumiar: 333 contratos.
• Estrela: 326 contratos.
• Benfica: 317 contratos.
• São Vicente: 297 contratos.
• Santa Clara: 287 contratos.
• Olivais: 285 contratos.
• Avenidas Novas: 274 contratos.

Interpretação

1. Estas freguesias, sobretudo São Domingos de Benfica, Parque das Nações e Belém, apresentam um número muito elevado de contratos com adjudicatários que parecem ser indivíduos em nome próprio.
2. Este padrão pode refletir a contratação frequente de profissionais independentes (formadores, animadores, técnicos culturais, pequenos prestadores de serviços), mas também pode evidenciar situações de precarização laboral através de contratos sucessivos a recibos verdes.
3. O contraste com freguesias com menos contratos a particulares sugere modelos diferentes de organização de recursos humanos: umas recorrem mais a empresas formais, outras a indivíduos isolados.

A análise das rubricas CPV associadas aos contratos celebrados com particulares (pessoas singulares) revela padrões:

Principais áreas em que os particulares são contratados

• Serviços de ensino e formação: 691 contratos.
• Serviços de apoio técnico: 309 contratos.
• Serviços ligados a resíduos e ambiente: 296 contratos.
• Serviços relacionados com administração pública (tarefas administrativas delegadas): 252 contratos.
• Serviços escolares diversos: 238 contratos.
• Serviços de limpeza e varrimento de ruas: 232 contratos.
• Prestação de serviços à comunidade: 186 contratos.
• Serviços recreativos, culturais e desportivos: 167 contratos.
• Outros serviços comunitários, sociais e pessoais: 144 contratos.
• Serviços de desporto (vários códigos): mais de 160 contratos somados.

Interpretação

1. Áreas críticas: ensino, formação, serviços escolares e apoio técnico concentram uma parte muito relevante destes contratos. Estes setores correspondem a funções permanentes e regulares, o que sugere que poderiam justificar vínculos laborais estáveis em vez de sucessivos contratos a recibos verdes.
2. Serviços de proximidade: limpeza urbana, varrimento de ruas e serviços comunitários surgem também com incidência forte. O recurso a particulares nestas funções pode indiciar ausência de concursos de prestação de serviços organizados e eventual segmentação em microcontratos.
3. Cultura e desporto: atividades recreativas e culturais aparecem com frequência. Aqui, é mais natural o recurso a prestações ocasionais ou sazonais (ex.: animadores, monitores, artistas), mas o volume elevado exige atenção ao risco de dependência prolongada.

Ranking das freguesias que mais recorrem a particulares

Em rubricas sensíveis (ensino, apoio técnico, limpeza, cultura, desporto, serviços comunitários):

Top 10 freguesias

1. Benfica – 297 contratos com particulares em áreas críticas.
2. Lumiar – 250 contratos.
3. Belém – 238 contratos.
4. Parque das Nações – 232 contratos.
5. Olivais – 223 contratos.
6. São Vicente – 215 contratos.
7. São Domingos de Benfica – 146 contratos.
8. Penha de França – 124 contratos.
9. Avenidas Novas – 122 contratos.
10. Santa Clara – 120 contratos.

Ponto de escrutínio

Este volume de adjudicações a particulares reforça a necessidade de questionar:

• Quantos destes contratos correspondem a tarefas permanentes da junta?
• Haveria condições para abrir concursos e criar vínculos laborais estáveis?
• Está a ser usada a figura do ajuste direto para fragmentar contratações e evitar vínculos formais?

Freguesias com maior risco de precarização laboral

• Benfica: 297 contratos, todos classificados como serviços de apoio técnico. O volume e a homogeneidade sugerem substituição de vínculos laborais estáveis por contratos individuais sucessivos.
• Lumiar: 149 em serviços escolares diversos e 62 em ensino e formação, totalizando mais de 200 no setor educativo.
• Belém: 148 em ensino e formação, seguidos de 38 em cultura e 37 em outros serviços comunitários.
• Olivais: 109 em ensino e formação e 87 em administração pública. Forte incidência em áreas permanentes.
• Parque das Nações: 178 em resíduos e limpeza urbana, 51 em serviços escolares. Aqui o risco é mais visível na externalização de limpeza e ambiente.
• São Vicente: 140 em serviços comunitários, 42 em limpeza, 16 em ensino. Perfil muito fragmentado mas estruturado em funções essenciais.
• São Domingos de Benfica: 97 em ensino e formação, 37 em administração pública, totalizando 134 em áreas contínuas.
• Santa Clara: 70 em ensino e formação, 19 em desporto.
• Ajuda: 48 em ensino e formação, 27 em limpeza, 24 em cultura.

Padrões

1. Educação e formação – várias juntas recorrem sistematicamente a particulares para assegurar atividades escolares, explicações ou apoio educativo. Isto sugere substituição de professores/monitores contratados por prestações de serviço individuais.
2. Apoio técnico e administrativo – em Benfica e Olivais, os contratos recaem diretamente sobre funções de natureza técnica e administrativa, normalmente permanentes.
3. Limpeza urbana e resíduos – Parque das Nações e São Vicente destacam-se pelo recurso a pessoas singulares para funções de limpeza e resíduos, habitualmente externalizadas a empresas.
4. Cultura, desporto e serviços comunitários – Ajuda, Belém e Estrela têm números relevantes em atividades culturais e recreativas, aqui o risco de recibos verdes é menor, dado o caráter mais pontual ou sazonal.

Conclusão crítica

O cruzamento dos dados mostra que várias freguesias de Lisboa recorrem de forma sistemática a contratos com particulares para funções permanentes. Isto pode evidenciar a substituição de postos de trabalho estáveis por prestações de serviços a recibos verdes, em especial nas áreas de ensino, apoio técnico e administrativo, e limpeza urbana.

Da leitura da coluna M (Prazo de Execução) aplicada apenas a contratos com pessoas singulares (particulares), surgem vários casos em que os prazos são de anos inteiros (365, 730, 1095, até 1430 dias). Estes contratos, por envolverem indivíduos em vez de empresas, levantam forte suspeita de que estamos perante necessidades permanentes da Junta que estão a ser satisfeitas através de recibos verdes, em vez de vínculos laborais estáveis.

Exemplos

• Freguesia de Alvalade – contrato com Rodrigo Manuel Neiva de Oliveira Leal Lopes (90.000 €; prazo 1096 dias, ou seja, 3 anos). Rubrica: serviços públicos gerais.
• Freguesia de Arroios – contrato com Maria Manuela Fernandes Correia da Silva (90.000 €; prazo 1096 dias, 3 anos). Rubrica: serviços jurídicos.
• Freguesia da Misericórdia – contratos com Eduardo Filipe Vaz de Magalhães (84.600 €; 1430 dias, quase 4 anos), Diana Cecília do Espírito Santo Prudêncio (81.000 €; 1369 dias, quase 4 anos) e João Carlos Tavares Dias Quintas (81.000 €; 1369 dias). Todos classificados como serviços executivos.
• Freguesia de São Vicente – contrato com José Carlos da Conceição Madaleno (75.000 €; 1095 dias, 3 anos). Rubrica: reparação e manutenção.

Interpretação crítica

1. Estes contratos com prazos plurianuais e valores elevados não têm a natureza de prestações ocasionais, mas sim de funções permanentes (administração, serviços executivos, jurídicos, técnicos, manutenção).
2. O recurso a particulares nestes moldes configura indícios de precarização laboral: indivíduos que desempenham tarefas contínuas para a junta, mas sem integração no quadro.
3. A utilização do ajuste direto para relações de 3 a 4 anos com pessoas singulares é contrária ao espírito da lei, que prevê este mecanismo para necessidades transitórias e ocasionais.

Síntese

Em síntese, a contratação pública nas freguesias de Lisboa funciona como um verdadeiro laboratório da gestão local. O passo seguinte a esta análise que as Juntas de Freguesia de Lisboa poderiam seguir poderia ser transformar este retrato em instrumentos de planeamento, transparência e cooperação, para que cada euro gasto sirva de forma mais eficaz às necessidades coletivas, assegurando simultaneamente eficiência administrativa, dinamismo económico local e investimento sustentável na cidade.